El mercado asegurador español requiere, para su desarrollo, de un marco normativo estable y completo. Por ello, la normativa que se dicte debe reunir dos rasgos necesarios; por un lado, un marcado carácter tuitivo y, junto a ello, incluir normas que fomenten la industria aseguradora.
El Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados que se aprueba, del que pueden predicarse los dos rasgos anteriormente enunciados, no finaliza, en modo alguno, la labor de desarrollo normativo necesario, aunque sí constituye un elemento esencial del mismo. La importancia del Reglamento que se motiva puede ser ponderada sobre la base de las siguientes notas que del mismo pueden predicarse.
La primera de ellas hace referencia a la labor de transposición de la normativa comunitaria, no finalizada con la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados. La Ley de 8 de noviembre de 1995 recoge e incorpora aspectos esenciales y necesarios al ordenamiento jurídico español, pero en modo alguno puede considerarse que agota la necesidad de armonización de nuestro derecho en materia de seguros privados, respecto al acervo comunitario publicado.
Esta razón permite extraer dos consideraciones diferentes, la primera, la necesidad de hacer real la licencia única en la inteligencia de que una vez adoptada la decisión de incorporar a España, y, por ende, al sector de seguros, al espacio económico europeo, su funcionamiento debe conseguirse cuanto antes. Puede colegirse que la norma que se motiva, además de su finalidad específica propia, persigue otra no tan habitual en esta clase de desarrollos, como es la circunstancia de incorporar directamente al ordenamiento jurídico interno el derecho derivado comunitario.
La segunda razón que debe destacarse es la necesidad de desarrollar la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados en aquellos aspectos o materias que dicha Ley así lo exige. Efectivamente, las referencias al Reglamento en la Ley 30/1995 son constantes y, por otro lado, también necesarias, en la medida que una Ley sustantiva no puede recoger todo el desarrollo normativo. A mayor abundamiento, la disposición final segunda establece el mandato de forma clara.
De lo dicho hasta el momento pueden colegirse las dos finalidades más importantes que han presidido la elaboración de este Reglamento; de un lado, incorporar al derecho interno la-Directiva 92/49/CEE, del Consejo, de 18 de junio, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida; la Directiva 92/96/CEE, del Consejo, de 10 de noviembre, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro de vida: algunos aspectos pendientes de transposición de la Directiva 91/674/CEE, del Consejo, de 19 de diciembre, relativa a las cuentas anuales y a las cuentas consolidadas de las empresas de seguros, y de la Directiva 91/371/CEE, del Consejo, de 20 de junio, referente a la aplicación del Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la Confederación Suiza, relativo al seguro directo distinto del seguro de vida, y, de otro, clarificar y precisar el contenido de la Ley 30/1995 cuando ello se hace necesario.
Las soluciones adoptadas en el texto que se presenta son fruto de una doble consideración. Por un lado, la experiencia acumulada tras el funcionamiento de la normativa que le ha precedido en el tiempo; de otro, la necesidad de introducir, en el derecho interno, nuevas consideraciones, experiencias, criterios, reflexiones y, ciertamente, las circunstancias en las que el sector asegurador español ha de desenvolverse tanto en el contexto europeo como en el resto del mundo.
Sobre la base de lo anterior los principios de autonomía y responsabilidad recogidos tanto en la hoy derogada Ley 33/1984 de Ordenación del Seguro Privado y en su Reglamento de desarrollo aprobado por Real Decreto 1348/1985, de 1 de agosto, siguen presentes en la nueva normativa. Así, el empresario de seguros, dentro de las reglas de juego marcadas, está facultado, en la forma y manera que considere más oportuno, para ordenar los medios humanos y materiales para la explotación del negocio asegurador. Por otro lado, y como distinta cara de la misma moneda las entidades aseguradoras deben ser plenamente responsables de su negocio y de los que colaboran con él en la explotación.
Junto a ello, en la elaboración de una norma de estas características debe tenerse presente la idea de que la regulación del seguro privado ha de combinar la salud y la solvencia de las empresas aseguradoras, la protección de los consumidores y usuarios, con el fomento y desarrollo del mercado, sobre todo teniendo en cuenta que la efectividad del espacio económico europeo y la creación de una Europa sin barreras va a poner a los empresarios españoles en igualdad de condiciones con otras empresas europeas.
Finalmente, la tercera razón presente en el Reglamento que interesa destacar hace referencia a sus conexiones con otras normas necesarias de desarrollo de la normativa de ordenación y supervisión de los seguros privados. La Ley 30/1995 podría ser definida como una norma omnicomprensiva de todos los aspectos y materias vinculados al seguro privado. Así, contiene disposiciones relativas a los planes y fondos de pensiones, a la mediación en seguros privados, al Consorcio de Compensación de Seguros, a la Comisión Liquidadora de Entidades Aseguradoras, a los Seguros Agrarios Combinados, a la Ley de Contrato de Seguro, a la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor y a la Ley general de la Seguridad Social. Necesariamente el Reglamento debe centrar su atención en completar la ordenación del seguro privado.
Además, el Reglamento debe complementarse con otros aspectos vinculados con el seguro privado, siendo preciso que se produzca una total interconexión e interrelación con el Plan de Contabilidad de las Entidades Aseguradoras, aprobado por Real Decreto 2014/1997, de 26 de diciembre.
Además de la finalidad del texto, es preciso motivar los criterios mantenidos en su elaboración. Se ha optado, entre otras técnicas posibles, por la consistente en abundar solamente, en aquello que se considera necesario y preciso, no reiterando mandatos y preceptos ya publicados.
Esta solución exige de la máxima sintonía posible entre la norma desarrollada y el presente texto. Por ello, la estructura del Reglamento pretende, en la medida en que ello es posible, recoger fielmente la de la Ley de 8 de noviembre de 1995, de tal manera que su lectura permita en todo momento identificar las partes de la Ley que han sido objeto de desarrollo. Por otro lado, sólo aquello que requiere un desarrollo aparece en esta norma no debiendo buscarse en la misma reiteraciones sobre aquello ya preceptuado. En este sentido, el Reglamento puede ser calificado de simple, sistemático y de fácil comprensión.
Así las cosas, es tanta la interrelación entre la Ley 30/1995 y este Reglamento que requieren de su comprensión conjunta para tener una visión global de la normativa de ordenación y supervisión de los seguros privados.
Por otro lado, frente a otras posibilidades, el legislador de la Ley 30/1995 prefirió ordenar tan sólo aquellos aspectos diferenciales de las entidades aseguradoras respecto al resto de entidades mercantiles. En todo aquello en lo que no se aprecia una singularidad propia de la actividad aseguradora, la remisión a la normativa general es completa y absoluta. El Reglamento, como no podía ser de otra manera, sigue las mismas pautas y, en este sentido, son constantes las remisiones a la normativa mercantil general.
Con relación al contenido del Reglamento, al estilo de la Ley en la que tiene su origen, pueden diferenciarse dos grandes bloques; el primero se refiere a la ordenación de la actividad de las entidades aseguradoras domiciliadas en España sometidas a supervisión del Ministerio de Economía y Hacienda, y el segundo se ordena bajo la idea común de la actividad de las aseguradoras extranjeras cuando operan en España, discriminándose entre aquellas domiciliadas en el espacio económico europeo de aquellas sitas en terceros países.
La supervisión de las entidades aseguradoras españolas, desde una perspectiva temporal, se ejercita con carácter previo, concomitante y ulterior al ejercicio de la actividad aseguradora. Así, es posible encontrar requisitos o condiciones de acceso, ejercicio y cese que han de cumplir los sujetos de tal ordenación.
El acceso al ejercicio de la actividad aseguradora se plasma en la autorización administrativa, teniendo en cuenta que tras el proceso de armonización comunitaria y su transposición, adquiere pleno sentido el concepto de licencia única. Piedra angular de las condiciones que se exigen en el acceso es el programa de actividades documento resumen del proyecto empresarial que la entidad pretende acometer. La normalización introducida en los requisitos exigibles permite a los solicitantes saber a qué atenerse, ello sin olvidar las peculiaridades individuales, tales como su naturaleza jurídica o explotación del negocio.
Debe destacarse que la legislación aseguradora se aparta de la general en materia procedimental recogida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la medida en que se exige que el silencio administrativo en materia de autorizaciones, en garantía de los potenciales consumidores sea negativo, de tal manera que, por el transcurso del tiempo, nadie puede considerarse habilitado para el ejercicio de la actividad aseguradora.
Junto a las peculiaridades propias de naturaleza jurídica del solicitante, han de recogerse otras, con relación a determinados ramos o riesgos de seguro.
Respecto a los socios y Administradores también ha sido preciso completar la legislación y matizarla, atendiendo a la situación que ocupan en la entidad.
No debe olvidarse una mención a los Registros administrativos que dan cumplimiento a una finalidad esencial de documentar tanto el inicio de la actividad, como las vicisitudes ocurridas durante el ejercicio y la finalización en la explotación. Ello hace preciso, dentro del cauce procedimental oportuno, delimitar su contenido y mecánica operativa, sin olvidar su carácter público para aquellos que muestren un interés en su conocimiento. Se incorporan datos, respecto a la legislación anterior, que por considerarse significativos coadyuvarán en la función informativa frente a terceros.
Con luz propia dentro de las condiciones exigibles durante el ejercicio de la actividad aseguradora brillan las garantías de solvencia exigibles a las entidades. Tanto las provisiones técnicas como el margen de solvencia son objeto de una regulación más flexible, pero no por ello menos detallada que las legislaciones precedentes, dada la relevancia que adquiere el fomento de la actividad aseguradora, junto a la tradicional solvencia y protección de los asegurados, Se incorporan normas de necesario cumplimiento, como las contenidas en la Directiva 91/674/CEE relativa a las cuentas anuales y a las cuentas consolidadas de las empresas de seguros, en especial las dedicadas a las provisiones técnicas.
El principio de suficiencia de las provisiones técnicas, la regulación del margen de solvencia, el tipo de interés aplicable a las operaciones de seguro, la vinculación y afección de compromisos y activos, la asunción del riesgo de inversión por el asegurado o la regulación de la participación en beneficios son algunos ejemplos de la meticulosa regulación que contiene el Reglamento. Finalmente destacar que determinados ramos requieren de un tratamiento específico e individual, circunstancia especialmente contemplada en el texto.
El margen de solvencia ha sido regulado desde una doble perspectiva. Por un lado, las terceras directivas permiten al legislador optar, como así se ha hecho, en relación con determinados elementos que integran el patrimonio propio no comprometido, y, por otro, cada día es más evidente que la solvencia aisladamente considerada de una entidad aseguradora no garantiza que finalmente pueda hacer frente a todos sus compromisos asumidos, y, por ello, es necesario tener en cuenta el contexto en el que desarrolla su actividad. Efectivamente, la integración de las aseguradoras en estructuras más complejas, grupos, así como las operaciones que en el seno de estos últimos puedan producirse, repercuten de manera directa en la solvencia dinámica de la entidad y, en definitiva, en su capacidad de respuesta. Junto a la Ley 30/1995 ha sido preciso coordinar el desarrollo reglamentario con lo establecido por la Ley 13/1992, de 1 de junio, de recursos propios y supervisión en base consolidada de las entidades financieras. También inciden de manera importante los vínculos que la entidad aseguradora mantenga con el reaseguro. Por ello, se hace imprescindible delimitar la solvencia atendiendo a los servicios que el reaseguro presta al empresario de directo.
Dentro de las condiciones de ejercicio de la actividad aseguradora, también se hace preciso regular las figuras de la cesión de cartera, transformación, fusión y escisión de entidades aseguradoras. Concurren dos tipos de especialidades en dichas figuras: por un lado, las propias de la actividad aseguradora; de otro, las específicas de la naturaleza jurídica y económica de estas entidades. Respecto de la primera, citar, a título de ejemplo, la cesión de cartera, en la medida que supone el traspaso en bloque de contratos de seguros, con sus inherentes derechos y obligaciones. Los principios de claridad, transparencia, publicidad y seguridad jurídica deben presidir la transmisión de contratos en masa. En relación a estas operaciones, el texto se aparta de la regulación mercantil general tan sólo en aquellas peculiaridades que marcan la diferencia de la actividad aseguradora respecto de otras actividades económicas.
Dentro del ejercicio de la actividad merece la pena también, hacer mención a la documentación técnica y contractual que soporta a la operación de seguro. Las bases técnicas, pólizas y tarifas son un elemento esencial del negocio asegurador. La documentación técnica y contractual no debe ser presentada para autorización previa de la Dirección General de Seguros, aunque debe estar a disposición de la misma en el domicilio social de la entidad.
La prima, bajo los principios de indivisibilidad, invariabilidad, suficiencia y equidad, responde a una aplicación práctica del principio de equivalencia de las prestaciones. El tipo de interés utilizado en su cálculo y la posibilidad de que sea diferente al utilizado para el cálculo de las provisiones tienen un reconocimiento expreso y detallado en el Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados.
El carácter tuitivo de la legislación se muestra de manera evidente en las necesidades de información antes y durante la celebración del contrato a que tienen derecho el tomador y, en su caso, el asegurado. Es necesario concretar su contenido, así como transponer las normas comunitarias que sobre la materia se han dictado.
Los procedimientos administrativos para dirimir controversias con relación al contrato de seguro, así como las instancias de reclamación, a las que pueden acceder los asegurados, deben ser objeto de desarrollo, teniendo presente que nos encontramos ante relaciones jurídico-privadas.
El régimen de infracciones y sanciones, la posibilidad de adopción de medidas de control especial o la intervención administrativa son figuras y situaciones que el Reglamento desarrolla a la luz de la Ley 30/1995 y de la legislación concordante, como es el Real Decreto 2119/1993, de 3 de diciembre, sobre el procedimiento sancionador aplicable a los sujetos que actúan en los mercados financieros.
El cese de la actividad está presidido en la Ley por las ideas de protección de los acreedores sociales, en especial de los asegurados, y por las ideas de agilidad y transparencia. En la medida que dicha retirada pueda presentar problemas se hace precisa la intervención y tutela de la Administración, fiscalizando el proceso de revocación, disolución, liquidación y extinción.
Finalmente, en este repaso sobre el contenido del texto no puede faltar una referencia al ejercicio de la actividad de las entidades aseguradoras extranjeras en España. Respecto a las domiciliadas en el espacio económico europeo es preciso fijar y establecer dos grupos de normas, aunque en esencia es una materia ya armonizada. El primer grupo se centra en las entidades aseguradoras en sí, las condiciones y alternativas en las que pueden ejercer la actividad aseguradora en España, así como la concreción de alguna norma cautelar, todo ello presidido por el principio de control del país de origen. El segundo grupo hace referencia a las relaciones que las autoridades de control de los Estados miembros han de mantener para una supervisión eficaz y eficiente.
El resto de las entidades que desean trabajar en España también encuentran la concreción de las normas de funcionamiento en el presente Reglamento teniendo en cuenta que la armonización que preside la supervisión de las domiciliadas en el espacio económico europeo no está presente en este caso.
En su virtud, a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, previa aprobación del Ministro de Administraciones Públicas, y demás informes y trámites preceptivos de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 20 de noviembre de 1998, dispongo :
Se aprueba el Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, para el desarrollo y ejecución de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, cuyo texto se inserta a continuación.
1. Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el Reglamento que se aprueba por el presente Real Decreto y, en particular, las siguientes:
a) Real Decreto 1348/1985, de 1 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Seguro Privado.
b) El título III del Real Decreto 1343/1992, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla la Ley 13/1992, de 1 de junio, de recursos propios y supervisión en base consolidada de las entidades financieras.
c) Orden de 7 de septiembre de 1987, por la que se desarrollan determinados preceptos del Reglamento de Ordenación del Seguro Privado.
d) Orden de 27 de enero de 1988, por la que se califica la cobertura de las prestaciones de asistencia en viaje como operación de seguro privado.
e) Orden de 31 de diciembre de 1988, sobre activos aptos para inversión de las provisiones técnicas de las entidades aseguradoras.
f) Orden de 21 de mayo de 1997, por la que se establece el tipo de interés a aplicar en las bases técnicas de los seguros sobre la vida.
2. El Reglamento de Entidades de Previsión Social, aprobado por Real Decreto 2615/1985, de 4 de diciembre, se mantiene en vigor mientras no se publique el Reglamento de Mutualidades de Previsión Social a que se refiere la disposición final segunda de la Ley.
1. Conforme a lo establecido en la disposición final primera, apartado uno, párrafo a), de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, las disposiciones contenidas en el Reglamento aprobado por el presente Real Decreto tienen la consideración de bases de la ordenación de los seguros, excepto los siguientes preceptos o apartados de los mismos: artículos 11 a 23; artículo 70, apartados 5 y 7; artículos 71 a 74; artículo 76, apartado 7; artículo 83, apartado 2; artículo 90, párrafo a) del apartado 1 y apartados 2 y 3, en la medida en que hacen referencia a la intervención de la liquidación; artículo 91; artículos 108 y 109; artículos 112 y 114, y artículos 116 a 127. En todo caso, las remisiones a preceptos legales o reglamentarios no básicos contenidas en preceptos. básicos no implicarán otorgar a los primeros el carácter de estos últimos.
2. Lo dispuesto en el apartado anterior se entiende sin perjuicio de las remisiones a las disposiciones declaradas de competencia exclusiva del Estado por el apartado 2 de la disposición final primera de la Ley.
3. En los términos del artículo 69.2.b) de la Ley, y con las excepciones que en el mismo se establecen, se entienden hechas al órgano autonómico competente las referencias que en este Reglamento se contienen al Ministerio de Economía y Hacienda y a la Dirección General de Seguros.
Se faculta al Ministro de Economía y Hacienda, a propuesta de la Dirección General de Seguros y previo informe de la Junta Consultiva de Seguros, para realizar el desarrollo normativo de las disposiciones contenidas en el Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, en cuanto sea necesario para la mejor ejecución y desarrollo del mismo.
El presente Real Decreto entrará en vigor el día 1 de enero de 1999.
Dado en Madrid a 20 de noviembre de 1998.
JUAN CARLOS R.
El Vicepresidente Segundo del Gobierno
y Ministro de Economía y Hacienda.
RODRIGO DE RATO Y FIGAREDO